Решение Верховного Суда РФ от 22 мая 2001 г. N ГКПИ 01-664

Именем Российской Федерации

Верховный Суд Российской Федерации в составе

Председательствующего - В.Ю. Зайцева

при секретаре - Н.С. Плахута

с участием прокурора - Н.Ю. Гончаровой

рассмотрев в открытом судебном заседании гражданское дело жалобе Кузнецова Николая Константиновича о признании частично недействительным постановления Правительства Российской Федерации от 27 декабря 2000 г. N 1008 "О порядке проведения государственной экспертизы и утверждения градостроительной, предпроектной и проектной документации", установил:

постановлением Правительства Российской Федерации от 27 декабря 2000 г. N 1008 "О порядке проведения государственной экспертизы и утверждения градостроительной, предпроектной и проектной документации" было утверждено Положение о проведении государственной экспертизы и утверждении градостроительной, предпроектной и проектной документации в Российской Федерации (далее - Положение).

Кузнецов Н.К. обратился в Верховный Суд Российской Федерации с жалобой о признании недействительными пунктов 4 и 7 названного постановления Правительства Российской Федерации, пунктов 5, 6, 11 и раздела III утвержденного им Положения, ссылаясь на то, что оспариваемые предписания не соответствуют действующему федеральному законодательству и создают угрозу нарушения его прав и охраняемых законом интересов.

В судебное заседание заявитель не явился, просил рассмотреть дело в его отсутствие.

Представители Правительства Российской Федерации Овчаров П.И., Гордезиани Ш.М. и Савин И.В. жалобу заявителя не признали, пояснив, что оспариваемый правовой акт соответствует законодательству Российской Федерации и прав заявителя не нарушает.

Заслушав объяснения представителей лиц, участвующих в деле, и изучив материалы дела, выслушав заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Гончаровой Н.Ю., просившей отказать в удовлетворении жалобы, Верховный Суд Российской Федерации полагает, что жалоба Кузнецова Н.К. не подлежит удовлетворению по следующим основаниям.

В соответствии с пунктом 5 оспариваемого Положения на федеральном уровне государственная экспертиза градостроительной, предпроектной и проектной документации проводится:

а) Экспертным советом при Правительстве Российской Федерации;

б) Главным управлением государственной вневедомственной экспертизы при Государственном комитете Российской Федерации по строительству и жилищно - коммунальному комплексу с участием следующих федеральных органов исполнительной власти, уполномоченных на проведение специализированной экспертизы (далее именуются - органы специализированной экспертизы):

Министерство Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий (государственная экспертиза в области предупреждения чрезвычайных ситуаций);

Министерство природных ресурсов Российской Федерации (государственная экспертиза в области охраны окружающей природной среды, использования и охраны водных объектов и недр);

Министерство труда и социального развития Российской Федерации (государственная экспертиза условий труда);

Федеральный горный и промышленный надзор России (экспертиза промышленной безопасности иррационального использования недр);

другие федеральные органы исполнительной власти, уполномоченные на проведение государственной экспертизы;

в) федеральными органами исполнительной власти, уполномоченными на проведение ведомственной экспертизы (далее именуются - органы ведомственной экспертизы), в соответствии с положениями о разграничении функций по государственной экспертизе и утверждению предпроектной и проектной документации между соответствующими федеральными органами исполнительной власти и Государственным комитетом Российской Федерации по строительству и жилищно-коммунальному комплексу.

С доводами жалобы о том, что пункт 5 Положения противоречит пункту 1 статьи 24 и пункту 3 статьи 29 Градостроительного кодекса Российской Федерации, поскольку "предусматривает проведение государственной экспертизы не самостоятельными федеральными органами государственной власти, а в составе других федеральных органов", суд согласиться не может.

Согласно пункту 1 статьи 24 Градостроительного кодекса Российской Федерации в состав органов исполнительной власти в области регулирования градостроительной деятельности входят: федеральный орган архитектуры и градостроительства; органы архитектуры и градостроительства субъектов Российской Федерации (территориальные органы архитектуры и градостроительства); органы государственной экспертизы градостроительной и проектной документации.

В силу пункта 3 статьи 29 Градостроительного кодекса Российской Федерации государственная экспертиза градостроительной документации осуществляется федеральными и территориальными органами государственной экспертизы градостроительной и проектной документации.

Содержание пункта 5 Положения не противоречит вышеприведенным нормам Градостроительного кодекса, поскольку в нем не содержится предписания (указанного в жалобе) о вхождении органов государственной вневедомственной экспертизы в состав каких-либо других органов исполнительной власти и нахождении у них в подчинении.

Проведение государственной экспертизы градостроительной документации с участием других федеральных органов исполнительной власти, уполномоченных на проведение специализированной экспертизы, основывается на положениях Градостроительного кодекса Российской Федерации.

Так, в соответствии с пунктом 4 статьи 29 Градостроительного кодекса заключение органа государственной экспертизы градостроительной и проектной документации должно быть основано на заключениях государственной экологической экспертизы, комитетов по земельным ресурсам и землеустройству, специально уполномоченных органов охраны памятников культуры, управления государственным фондом недр, государственного горного надзора, санитарно-эпидемиологического надзора, органов охраны недр, а также других заинтересованных государственных органов, перечень которых определяется заданием на разработку градостроительной и проектной документации в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Согласно пункта 6 статьи 28 названного Кодекса градостроительная документация любого вида подлежит государственной экологической экспертизе в случаях и в порядке, установленных законодательством Российской Федерации об экологической экспертизе.

Обязательными условиями для утверждения градостроительной документации любого вида являются ее согласование с соответствующими органами санитарно - эпидемиологического надзора, а также наличие положительного заключения органов охраны памятников культуры в случаях, определенных законодательством в области охраны памятников истории и культуры, других заинтересованных государственных органов с учетом мнения населения.

С учетом приведенных правовых норм суд полагает, что Правительство Российской Федерации правомерно предусмотрело в оспариваемом Положении проведение государственной экспертизы градостроительной, предпроектной и проектной документации Главным управлением государственной вневедомственной экспертизы при Государственном комитете Российской Федерации по строительству и жилищно - коммунальному комплексу с участием других федеральных органов исполнительной власти, уполномоченных на проведение специализированной экспертизы.

По аналогичным мотивам суд находит несостоятельными доводы жалобы о несоответствии Градостроительному кодексу пункта 6 и 11 Положения, предусматривающих, проведение на уровне субъектов Российской Федерации государственной экспертизы градостроительной, предпроектной и проектной документации организациями государственной вневедомственной экспертизы субъектов Российской Федерации с участием территориальных органов специализированной экспертизы.

При этом суд учитывает предписания абзаца 12 пункта 1 статьи 26 градостроительного кодекса о том, что органы архитектуры и градостроительства субъектов Российской Федерации обеспечивают проведение государственной экспертизы градостроительной документации, научно-исследовательских работ, градостроительных разделов целевых программ и программ социально-экономического развития территорий, схем и проектов развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур и благоустройства территорий, перечень которых установлен в абзаце 3 пункта 3 статьи 29 данного Кодекса.

Не нашли своего подтверждения в судебном заседании и доводы жалобы о противоречии пунктов 6 и 11 Положения статьям 209 и 222 Гражданского кодекса Российской Федерации.

Предписания Положения не ограничивают и не создают угрозу нарушения прав заявителя по владению, пользованию и распоряжению принадлежащим ему имуществом, а также не возлагают на него незаконно какую-либо обязанность.

Обосновывая доводы жалобы, заявитель ссылается на то, что раздел III Положения в части заключения договоров гражданско-правового характера на проведение государственной экспертизы градостроительной документации противоречит статье 2 Гражданского кодекса Российской Федерации, поскольку органы государственной экспертизы имеют властные полномочия по отношению к заказчикам (инвесторам).

Однако такой довод жалобы суд находит ошибочным. Заказчики (инвесторы) не находятся в административном или каком-либо ином властном подчинении по отношению к органам государственной экспертизы градостроительной и проектной документации. Орган (организация) государственной экспертизы не вправе понудить заказчика к заключению договора на проведение государственной экспертизы, после заключения договора орган государственной экспертизы несет перед заказчиком ответственность за выполнение его условий.

Пунктом 4 оспариваемого постановления Государственному комитету Российской Федерации по строительству и жилищно-коммунальному комплексу поручено в 6-месячный срок разработать и утвердить по согласованию с федеральными органами исполнительной власти нормативы определения стоимости проведения государственной экспертизы.

По мнению заявителя, данное предписание противоречит Налоговому кодексу Российской Федерации, поскольку платеж за проведение государственной экспертизы градостроительной документации является сбором и может быть установлен только федеральным налогом.

Однако такой вывод заявителя суд находит несостоятельным.

Согласно пункту 3 статьи 61 Градостроительного кодекса Российской Федерации разработка, финансирование, утверждение и определение порядка использования проектной документации, внесение в нее изменений осуществляются в установленном порядке по инициативе заказчика и за его счет.

Поскольку положительное заключение органа государственной экспертизы градостроительной и проектной документации является основанием для утверждения градостроительной и проектной документации, плата за проведение государственной экспертизы входит в общую стоимость проекта (которую оплачивает заказчик) по строительству или реконструкции объектов градостроительной деятельности и не является сбором.

Данный вывод подтверждается и другими федеральными законами.

Так, например, в пункте 2 статьи 14 Федерального закона "Об экологической экспертизе" закреплено, что государственная экологическая экспертиза проводится при условии ее предварительной оплаты заказчиком документации, подлежащей государственной экологической экспертизе, в полном объеме и в порядке, устанавливаемых специально уполномоченным государственным органом в области экологической экспертизы.

Согласно абзацу 3 пункта 7 оспариваемого постановления органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации рекомендовано привести свои нормативные правовые акты по вопросам государственной экспертизы в соответствие с данным Постановлением.

Суд не усматривает противоречия изложенного предписания статье 21 Градостроительного кодекса Российской Федерации и пункту 7 статьи 21 Федерального закона "О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации", поскольку в нем не решается вопрос о передаче субъектам Российской Федерации каких-либо властных полномочий.

Вероятно, в тексте предыдущего абзаца имеется в виду пункт 7 статьи 2 Федерального закона "О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации"

В соответствии частью второй пункта 1 совместного постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 1 июля 1996 г. N 6/8 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации", если суд установит, что оспариваемый акт не соответствует закону или иным правовым актам и ограничивает гражданские права и охраняемые законом интересы гражданина или юридического лица, то в соответствии со статьей 13 Гражданского кодекса Российской Федерации он может признать такой акт недействительным.

Поскольку судом не таких обстоятельств не установлено, жалоба заявителя удовлетворению не подлежит.

Руководствуясь ст. 191-197, 231, 232, 239-7 Гражданского процессуального кодекса РСФСР, Верховный Суд Российской Федерации решил:

Кузнецову Николаю Константиновичу в удовлетворении жалобы - отказать.

Решение может быть обжаловано в Кассационную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в течение десяти дней.