Главная/ Законодательство/ Другие законодательные акты/ Закон О техническом регулировании/ (страница 2)/

Система технического законодательства в РФ

Система технического законодательства в РФСвод технических регламентов подготовленный экономической рабочей группой при Администрации Президента Российской Федерации

 

 

Экономическая рабочая группа при Администрации Президента Российской Федерации

Национальный институт технического регулирования

   

 

Система технического законодательства в Российской федерации.

свод технических регламентов

 

  

Москва, 2004

    

 

Система технического законодательства в Российской федерации. Свод технических регламентов. М., Изд-во «Известия», 2004.

 

 

В брошюре рассматривается совокупность законодательных и нормативных актов в сфере технического регулирования с точки зрения их иерархии и системности. Основное внимание уделяется главной составляющей нового технического законодательства – принципам систематизации объектов технического регулирования и свода технических регламентов. Очерчиваются границы сферы технического регулирования, распределение требований между общими и специальными техническими регламентами, вводится понятие макроотраслевого (горизонтального) технического регламента. Предлагается типовая структура технического регламента. Определяются взаимоотношения между техническими регламентами и стандартами.

Подготовлено А.Рубцовым.

  

 

© Национальный институт технического регулирования

 


 

Содержание

 

 

 

1. Общая система законодательных и нормативных актов в сфере технического регулирования

2. Система технических регламентов

3. Границы сферы технического регулирования

4. Состав и структура технического регламента

5. Принципы организации разработки системы технических регламентов

6. Технические регламенты и стандарты

   

  

1. Общая система законодательных и нормативных актов в сфере технического регулирования

 

1.1. Система технического законодательства, вводимая в ходе реформы технического регулирования, опирается на следующие положения Конституции Российской Федерации:

«В Российской Федерации гарантируется единство экономического пространства, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств, поддержка конкуренции, свобода экономической деятельности» (ст. 8., п.1);

в ведении Российской Федерации находится, в том числе, «установление правовых основ единого рынка» (ст. 71, п. «ж»);

«Права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства» (ст. 55, п.3).

Таким образом, ведомственное нормотворчество является неконституционным. Любые ограничения прав граждан на экономическую деятельность, в том числе технические ограничения, в соответствии с Конституцией Российской Федерации могут осуществляться только на законодательном уровне.

В соответствии с базовой идеологией реформы технического регулирования такого рода требования должны быть исчерпывающим образом представлены в технических регламентах, принимаемых федеральными законами, указами Президента Российской Федерации (в особых случаях, требующих ускоренного реагирования), ратифицируемыми международными договорами Российской Федерации, постановлениями Правительства Российской Федерации (временно, до принятия соответствующих технических регламентов федеральными законами).

 

1.2. Система законодательных и нормативных актов в сфере технического регулирования включает следующие основные элементы:

федеральный закон «О техническом регулировании» (№184-ФЗ, далее – Закон);

международные соглашения, принятые Российской Федерацией в области технического регулирования;

систему (свод) общих и специальных технических регламентов;

методики расчетов, испытаний и контроля параметров, принимаемые в соответствии с техническими регламентами Правительством Российской Федерации;

совокупность стандартов – национальных, отраслевых, корпоративных (стандартов ассоциаций, саморегулируемых организаций, отдельных предприятий).

 

1.3. На переходный период в систему технического законодательства также входят остающиеся обязательными до принятия соответствующих технических регламентов те требования ранее принятых нормативных документов (ГОСТов, СанПиНов, СНиПов и пр.), которые соответствуют целям технического регулирования, как это определено переходными положениями Закона, а именно исключительно требования по безопасности (ст. 46). Сюда же на переходный период входят федеральные законы и акты Правительства в сфере технического регулирования, полностью или частично сохраняющие свою силу в соответствии с временными исключениями или переходными положениями Закона.

 

1.4. В установленной Законом системе технического законодательства принципиальным является разделение норм на обязательные и добровольные.

Все обязательные требования вводятся техническими регламентами, принимаемыми в соответствии с законодательно установленными процедурами (опубликование уведомления о разработке, публичное обсуждение и пр.). Требования, не входящие в технические регламенты (например, требования стандартов или ведомственных документов), по Закону не могут являться обязательными и носят лишь рекомендательный характер.

 

1.5. В перспективе в систему технического законодательства также могут войти:

федеральный закон «Об аккредитации в сфере технического регулирования»;

федеральный закон «Об оценке соответствия» и (или) «О  надзоре и контроле в сфере технического регулирования».

 

1.6. С системой технического регулирования могут быть связаны фрагменты других разделов законодательства, не подпадающие непосредственно под закон «О техническом регулировании» по критерию непосредственного обеспечения безопасности продуктов и процессов и, соответственно, не входящие в систему технических регламентов, но являющиеся с ними тематически взаимосвязанными[1]. 

В той мере, в какой вопросы саморегулирования будут связаны с обеспечением технической безопасности и замещением процедур прямого государственного контроля, частично к системе технического законодательства может относиться рамочный закон «О саморегулируемых организациях», а также отраслевые законы и нормативные правовые акты, вводящие саморегулирование в отдельных секторах экономической деятельности. Приемлемым, а для ряда отраслей оптимальным, признано введение механизмов отраслевого саморегулирования специальными разделами в соответствующих технических регламентах.

Аналогично может обстоять дело с нормативными правовыми актами по вопросам страхования в сфере предпринимательской деятельности (в той мере, в какой механизмы страхования предполагается использовать как инструменты, замещающие прямое государственное регулирование, контроль и надзор).

С системой технического законодательства связаны законодательные акты, регулирующие сектора экономики, на определенный период частично выведенные из-под действия федерального закона «О техническом регулировании» (например, закон «О связи»).  

 

1.7. К системе технического законодательства относятся также подзаконные акты Правительства, принимаемые во исполнение законов в сфере технического регулирования.

  

2. Система технических регламентов

 

2.1. Общие и специальные технические регламенты

В качестве базового федеральным законом «О техническом регулировании» введено деление технических регламентов на общие и специальные.

Исходная идея введения общих технических регламентов заключается в необходимости собрать в них общие, инвариантные (или, как минимум, многократно повторяющиеся) требования, регулирующие технические аспекты всех или существенного большинства (потенциально любых) видов деятельности, и тем самым:

а) уйти от множественных повторов одних и тех же требований в разных технических регламентах (в противном случае такого рода повторы будут исчисляться сотнями и присутствовать практически во всех технических регламентах);

б) избежать коллизий, когда одни и те же параметры и требования могут оказаться по-разному нормированы в технических регламентах различных отраслей и видов деятельности.

Поскольку общие технические регламенты содержат инвариантные требования в качестве норм прямого действия, данные технические регламенты представляют собой документы того же уровня, что и специальные, и не являются рамочными («управляющими») по отношению к специальным техническим регламентам. Необходимые рамочные нормы содержатся в федеральном законе «О техническом регулировании» и любые дополнения или изменения рамочного уровня при необходимости должны вводиться дополнениями или изменениями в данном законе.

 

2.2. Дополнительные подуровни системы технических регламентов: макроотраслевые (горизонтальные) и отраслевые (вертикальные) регламенты

Наряду с общими и  специальными техническими регламентами в ряде случаев может оказаться целесообразным выделение макроотраслевых (так называемых горизонтальных) технических регламентов, включающих требования, являющиеся общими для больших групп продукции или процессов ее  производства. В качестве примеров можно привести общие требования к машинам и оборудованию, общие требования к продукции пищевой промышленности, общие требования к зданиям и сооружениям, общие требования к безопасности производственных процессов в машиностроении, строительстве и т.п.[2] Таким образом, для ряда отраслей или видов деятельности система технических регламентов фактически оказывается трехуровневой:

1)       общие технические регламенты;

2)        специальные макроотраслевые (горизонтальные) регламенты;

3)       специальные отраслевые (вертикальные) регламенты.

  

2.3. Общие технические регламенты

2.3.1. Перечень общих технических регламентов исчерпывающе (закрытым списком) определен законом «О техническом регулировании» (ст. 8). Общие технические регламенты принимаются по вопросам:

безопасной эксплуатации и утилизации машин и оборудования;

безопасной эксплуатации зданий, строений, сооружений и безопасного использования прилегающих к ним территорий;

биологической безопасности;

пожарной безопасности;

экологической безопасности;

электромагнитной совместимости;

ядерной и радиационной безопасности.

Формулировка «по вопросам» не означает, что по каждой из указанных позиций может приниматься неограниченное число технических регламентов. Таким образом, число общих технических регламентов не превышает семи.

 

 

2.3.2. В начальном варианте проекта федерального закона «О техническом регулировании» в список общих технических регламентов не входили две последние позиции, а именно общие технические регламенты: по электромагнитной совместимости и по ядерной и радиационной безопасности. Такой перечень был обусловлен тем, что первые пять позиций несомненно включают требования, которые могут быть предъявлены к любым видам деятельности и объектам регулирования (что входит в определение общего технического регламента по закону «О техническом регулировании»). Что же касается требований по электромагнитной совместимости и ядерной и радиационной безопасности, то реальная степень их инвариантности и распространимости на всю экономику не столь очевидна и реально выяснится лишь в ходе разработки данных законопроектов[3].

 

2.4. Специальные технические регламенты

Большая часть системы технических регламентов представлена специальными техническими регламентами. Специальные технические регламенты включают специфические требования к тем или иным видам деятельности, не входящие в общие технические регламенты.

При разработке системы специальных технических регламентов представляются принципиальными, как минимум, следующие аспекты:

вопрос о планируемом количестве специальных технических регламентов и, соответственно, о масштабе деления общего массива требований между отдельными техническими регламентами (дробность «нарезки»);

вопрос о системообразующих принципах такого деления (и соответственно, о границах между техническими регламентами, о формате и составе типового специального технического регламента, о стандартной конфигурации групп требований, входящих в регламент);

вопрос о макроструктуре и общей архитектуре построения системы специальных технических регламентов (принципы классификации, уровни построения и «вертикальная» структура, основания деления тематические разделы – на классы, группы, виды и т.п.).

 

2.4.1. В вопросе о масштабе (степени дробности) деления общего множества требований между отдельными техническими регламентами и, соответственно, в вопросе о количестве специальных технических регламентов представляется целесообразным исходить из принципа максимально возможного сокращения числа законов и нормативных правовых актов путем их приемлемой агрегации. Такой подход оправдан:

удобством пользования регулятивными документами в процессе обеспечения требований технического законодательства субъектами деятельности, а также при проведении процедур оценки соответствия, надзора и контроля (то есть, удобства пользования как проверяемыми, так и проверяющими);

«пропускной способностью» законодательных органов, в первую очередь Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, с учетом определенного законом «О техническом регулировании» срока перехода на новую систему технического регулирования в 7 лет (до 2010 года)[4];

удобством внесения последующих текущих изменений в техническое законодательство (внесение пакетов изменений «одним поворотом ключа»)[5].

 

 

2.4.2. На стартовом этапе подготовки реформы технического регулирования в ходе предварительной проработки системы технического законодательства и подготовки модельных проектов технических регламентов Рабочей группой Администрации Президента РФ в основу классификации был положен Общероссийский классификатор отраслей народного хозяйства (ОКОНХ). При агрегировании по пятому знаку классификации количество специальных технических регламентов не превышало 500. Порядок цифр  (около 400 технических регламентов) сохраняется при агрегированном построении системы специальных технических регламентов на базе Общероссийского классификатора видов экономической деятельности (ОКВЭД).

В ходе подготовки новой системы технического законодательства это множество пополняется за счет ряда отдельных позиций, которые предусмотрены другими классификаторами (ТН ВЭД, ОКП, ОКДП, ОКОФ и пр.) или не предусмотрены существующими классификаторами вовсе. Однако такое увеличение количества специальных технических регламентов может быть компенсировано объединением больших блоков технических регламентов в единые пакеты или в агрегированные макроотраслевые технические регламенты.

  

2.4.3. Системообразующим принципом деления общего массива технических требований между отдельными регламентами и, соответственно, принципом выделения технического регламента как самостоятельной единицы (модуля) технического законодательства является обеспечение технического регулирования конкретных и относительно самостоятельных видов деятельности. При этом «вид деятельности» в данном случае выделяется как нечто, представляющееся достаточно целостным именно с точки зрения:

а) технического регулирования (что именно регулируется, т.е. обеспечение безопасности)[6];

б) регулирования деятельности субъектов экономической деятельности (на кого именно направлено регулирование). 

При выделении технического регламента как самостоятельной единицы технического законодательства необходимо добиваться максимального совпадения: самостоятельных технологических циклов, технически обособленных бизнес-процессов, субъектов правовых отношений и ответственности и т.п.

Такой подход позволяет реализовать одну из базовых идей реформы: для каждого вида деятельности технический регламент является исчерпывающим списком специальных требований (выполняемых наряду с требованиями общих и макроотраслевых технических регламентов).

Такой подход также является предпочтительным с точки зрения оптимальной организации выполнения обязательных требований субъектами деятельности, с одной стороны, и контроля за их выполнением, с другой.

 

 Структура технического законодательства тем самым должна отражать принципиальную переориентацию устройства системы требований с обслуживания надзора и контроля за выполнением требований на обеспечение их выполнения самими субъектами деятельности. «Нарезка» технических регламентов должна производиться с учетом удобства не разрабатывающих, принимающих или контролирующих инстанций, но прежде всего самих агентов деятельности, производителей товаров и услуг, обязанных данные требования выполнять.

С правовой и юридической точки зрения такой подход оправдан тем, что требования к продукции или к процессам могут быть предъявлены не к неодушевленным предметам или к процессам, но лишь к правоспособным субъектам деятельности, например, в виде требования не производить и (или) не распространять продукции, не соответствующей установленным параметрам, не отклоняться от определенных характеристик процессов, обеспечивающих их безопасность и т.п. Строго говоря, формулировки типа: «Требования предъявляются к продукции» представляют собой свернутые эвфемизмы и в полном объеме должны выглядеть примерно так: «Требования к продукции предъявляются производящим ее лицам»[7]. То же относится к процессам.

Этот принцип был положен в основу реформы технического регулирования и самого понятия технического регламента в связи с необходимостью преодолеть ситуацию, когда конкретные виды деятельности регулировались непомерно большим, и, главное, не вполне определенным множеством нормативных документов.

Такая ситуация была следствием оторванности нормотворчества от реальных процессов исполнения требований и контроля за их исполнением. Нормативные акты готовились и выпускались так, как было удобно их готовить и выпускать регулятору. При этом исчерпывающая группировка требований, обязательных для того или иного субъекта деятельности и необходимая для реального исполнения и контроля, либо вовсе не производилась, либо производилась частично в разного рода Правилах (существенно облегчавших исполнение и контроль требований для отдельных видов деятельности, но все же не гарантировавших их полноты). В этой ситуации гипотетический субъект предпринимательской деятельности, предрасположенный к адекватному и исчерпывающему выполнению всех предписанных требований, фактически должен был самостоятельно (на каждом предприятии) провести работу по сведению и группировке данных требований. Этого практически не происходило: во-первых, в силу невыполнимости на практике полного множества часто завышенных и даже взаимоисключающих требований; во-вторых, в силу незаинтересованности контролирующих инстанций в прозрачности системы требований и в ограничении свободы маневра, а то и произвола отдельных контролеров и контролирующих инстанций в целом.

 

2.4.4. Таким образом, при определении технического регламента как отдельного модуля системы технического регулирования представляется целесообразным исходить из принципа «один вид деятельности – один регламент». Такой подход предполагает базовую (хотя и не жесткую) привязку к классификаторам типа ОКОНХ, или ОКВЭД (в части требований к продукции – также ОКП и ТН ВЭД) с укрупнением примерно по пятому или четвертому знаку кодировки.

Вместе с тем, ни один из отдельных классификаторов, например, ОКВЭД, не может быть полностью скопирован в системе технических регламентов, поскольку:

1)           содержит целый ряд позиций, не относящихся к техническому регулированию;

2)           не учитывает ряда позиций, которые в системе технических регламентов должны быть учтены;

3)           основан на структуре, группировки которой базируются на основе других критериев, нежели критерии общности для данной группы требований технического регулирования, а именно обеспечение безопасности.

То же относится к ОКОНХ, хотя структура старого классификатора с точки зрения технического регулирования в целом ряде случаев представляется даже более приемлемой, нежели структура ОКВЭД.

В связи с этим требования к разработчикам указывать при публикации уведомлений о разработке технических регламентов соответствующие коды классификаторов могут оказаться неправомерными в силу принципиальной несводимости системы технических регламентов к существующим классификаторам, а потому могут иметь лишь вспомогательный и ориентировочный характер. Вместе с тем, там, где это возможно, такие параллельные кодировки крайне желательны, поскольку устраняют произвол при отнесении продукции к тем или иным группам. Особенно это важно для классификаторов, по которым «провязаны» платежи, например, налоговые (ОКП) или таможенные (ТН ВЭД).  

Еще менее реально построение системы технических регламентов на основе Общероссийского классификатора стандартов (ОКС), поскольку: а) стандарты в новой системе технического регулирования являются добровольными, б) система стандартов построена на существенно ином, а именно объектном принципе. Так, для целого ряда технических регламентов или их частей соотнесение с ОКС оказывается в принципе невозможным, поскольку их требования базируются на других нормативных документах, нежели стандарты[8].

Вместе с тем, как уже говорилось, ориентировочная привязка, например, к ТН ВЭД позволит с введением технических регламентов снять ряд проблем, связанных с пересечением товарами границы и осуществлением таможенного контроля.

При этом конкретные границы того, что считается «видом деятельности» должны определяться с учетом особенностей именно технического регулирования. С этой точки зрения некоторые позиции (например, заимствованные из ОКВЭД) могут с точки зрения технических требований объединяться или, наоборот, подвергаться более дробному делению.

 

2.4.5. Данный подход делает нецелесообразным дробление требований, относящихся к тому или иному виду деятельности, например, принятие технических регламентов отдельно по безопасности продукции и по безопасности процессов ее производства, по отдельным группам родственной продукции и т.п. (что не исключает в случаях очень больших и сложных регламентов разработки и принятия их частями, например, первоочередного принятия водного сектора общего технического регламента по экологической безопасности). Наоборот, подход к формированию технического регламента как максимально полного набора требований к виду деятельности предполагает совмещение требований к безопасности продукции и к безопасности процессов. Это не исключает случаев «пустых множеств», когда, например, могут вовсе отсутствовать требования к продукции или, наоборот, требования к безопасности процессов будут полностью описываться общими техническими регламентами, а потому будут отсутствовать в специальных. Однако при этом представляется целесообразным данные разделы не исключать, а сохранять в редуцированном виде с формулировками, подтверждающими отсутствие таковых требований или их исчерпывающее описание в общих технических регламентах[9].

И наоборот, такой подход предполагает разнесение в разные технические регламенты требований, ранее вводившихся едиными документами, строившимися по объектному принципу и не учитывавшими, что один и тот же технический объект может быть совершенно по-разному включен в разные виды деятельности (то есть, оставаясь одним объектом, выступать в виде разных предметов).

Например, требования к машинам и оборудованию как к объектам производства (то есть, как к продукции) должны предъявляться исключительно к производителям данного вида продукции, тогда как требования по безопасной эксплуатации данных машин и оборудования должны предъявляться к лицам, которые данные машины и оборудование используют в иных производственных процессах. Соответственно, эти требования имеет смысл разносить по разным регламентам, несмотря на то, что с точки зрения прежнего подхода они относились к одному объекту (но не предмету) деятельности. 

Такой подход демонстрирует свою эффективность также на примере зданий и сооружений, в отношении которых строительство и эксплуатация осуществляются принципиально разными субъектами деятельности. Соответственно, технический регламент как отдельный нормативный правовой документ в первую очередь должен быть адресован тому, кто эти требования обязан выполнять – строитель или эксплуатант. Если исходить из того, что проектно-строительная деятельность укрупненно подразделяется на новое строительство, реконструкцию и капитальный ремонт, то окажется, что требования к новому строительству и к реконструкции целесообразно предъявлять к собственно строительным организациям и фирмам, тогда как требования по различным вилам ремонта, включая капитальный, должны предъявляться к самим экплуатантам (например, в виде требований не затрагивать несущие конструкции, не нарушать параметров инсоляции, не использовать вредных материалов и т.п.).

  

 2.4.6. Тем самым закладывается основа преодоления ведомственного подхода к организации системы обязательных требований. Если в прежней системе субъект деятельности вынужден был сам сводить воедино требования множества ведомств, то в новой системе технический регламент объединяет в одном документе требования по промышленной, пожарной, санитарно-эпидемиологической и пр. безопасности.

Иными словами, в новой системе технического регулирования государство само осуществляет комплексную сборку обязательных требований, предъявляемых к тому или иному виду деятельности, не перекладывая этой ответственности на субъекты хозяйствования. Это тем более целесообразно в связи с необходимостью учитывать человеческий фактор в процессах обеспечения безопасности. Перекладывая ответственность за комплексную сборку обязательных требований на субъекты хозяйствования, государство резко снижает вероятность реального выполнения всех необходимых требований. Выборочный зондаж показывает, что такой самостоятельно и в полном объеме собранной системы требований нет практически ни на одном производстве. Введение технических регламентов как комплексных документов существенно повышает вероятность выполнения обязательных требований в необходимом объеме и минимизирует влияние человеческого фактора, связанное с отсутствием готовых комплексных сборок требований.

 

 3. Границы сферы технического регулирования

 

Базовым принципом новой системы технического регулирования является ограничение обязательных требований исключительно параметрами, обеспечивающими безопасность (но не потребительские достоинства, качество и т.п.).

Однако в ходе подготовки Программы разработки технических регламентов на 2004 – 2010 годы, а затем – бюджетной части Программы разработки технических регламентов на 2004 – 2006 годы, наметилась тенденция к чрезмерно расширительному толкованию понятия безопасности в отношении технического регулирования и, соответственно, к размыванию границ системы технических регламентов и системы технического регулирования в целом. В качестве примеров можно привести заявки на регламенты по гидрометеорологической безопасности, по безопасности разного рода природных объектов и т.п.

Уже в существующей редакции закона «О техническом регулировании» есть нормы, предостерегающие от чрезмерно расширительного толкования понятия безопасности в отношении технического регулирования. Так, в ст.7, п.7 понятие безопасности ограничивается вероятностью непосредственного причинения вреда, тогда как накапливаемые вредные воздействия регулируются исключительно информированием потребителя. В ст.5 из сферы технического регулирования, в обязательном порядке подпадающей под регулирование техническими регламентами, выведена оборонная продукция, поскольку государство, являющееся в данном случае эксклюзивным заказчиком, может в рамках контрактного права предъявлять исполнителю любые требования в качестве обязательных. Это обстоятельство за исключением особых случаев делает избыточным принятие технических регламентов в статусе федеральных законов, постановлений Правительства и т.п., усложненное специальными процедурами.

В соответствии с принятым в вышеописанных нормах подходом, можно выдвинуть следующие ограничения сферы технического регулирования в рамках системы технических регламентов, представляющиеся целесообразными, как минимум, на начальных этапах подготовки технического законодательства:

1)       техническими регламентами регулируются не любые виды безопасности, а лишь связанные с возможностью непосредственного причинения вреда либо самой продукцией, либо в процессе ее производства;

2)       техническими регламентами регулируются лишь те виды деятельности, к субъектам которых государством не могут быть предъявлены обязательные требования иначе, чем посредством технического законодательства;

3)       техническими регламентами регулируется исключительно сфера технической безопасности, но не безопасности вообще[10];

4)       техническими регламентами покрывается преимущественно сфера регулирования государством разного рода видов деятельности (ограничения прав граждан);  но не сфера выполнения государственными органами функций по обеспечению безопасности граждан, национальной безопасности и т.п[11].

 

Принципиальным также является не просто наличие объекта, но также и наличие субъекта, которому могут быть предъявлены соответствующие требования по обеспечению безопасности. С этой точки, например, требования к природным объектам не могут быть предметом самостоятельных технических регламентов[12].

 

4. Состав и структура технического регламента

 

Представления о составе и структуре типового технического регламента в значительной мере определяют и структурирование самой системы технических регламентов.

 

4.1. Состав и структура общего технического регламента

Норма, согласно которой требования общих технических регламентов должны быть распространимы на все виды деятельности (ст.8, п.2), определяет содержание данного вида технических регламентов.

Поскольку производство той или иной продукции является достаточно специфическим видом деятельности, требования к какой-либо отдельной, сколь угодно широкой группе продукции за редкими исключениями не могут входить в общие технические регламенты. Таким образом, преимущественным предметом регулирования общих технических регламентов остаются общие, инвариантные аспекты производственных процессов. Если же речь идет о продукции, участвующей в данных процессах, то в общие технические регламенты включаются в основном требования по эксплуатации данной продукции, но не к тем ее характеристикам, которые должны быть обеспечены на производстве.

Опыт подготовки правительственной Программы разработки технических регламентов на 2004-2010 годы и предварительной методической работы выявил необходимость специальных комментариев по этому поводу.

Так, общий технический регламент по машинам и оборудованию не может включать общие требования к машинам и оборудованию как к продукции, поскольку производством данного вида продукции занимается лишь весьма ограниченная часть предпринимательского сообщества. Вместе с тем эксплуатация наиболее распространенных видов оборудования (электротехники, транспортных и подъемных механизмов, холодильных установок, сосудов, работающих под давлением, котлов и т.п.) является инвариантом для самых разных производственных процессов и соответствующих им видов деятельности. Поэтому регламентация производства данной техники (а значит, и ее собственных параметров) осуществляется исключительно в специальных технических регламентах. Этот принцип отражен в норме закона «О техническом регулировании», согласно которой соответствующий общий технический регламент принимается именно по вопросам безопасной эксплуатации машин и оборудования (ст.8, п.4).

Аналогичная коллизия в понимании выявилась в отношении общего технического регламента по биологической безопасности, в связи с предложениями включить в данный регламент требования к пищевой продукции (в силу ее распространенности, «важности» для обеспечения биологической безопасности и т.д.). Если исходить из подобных критериев, с таким же правом в общий технический регламент по биологической безопасности необходимо будет включить требования к лекарственным средствам, парфюмерно-косметической продукции, бытовой химии и т.д., то есть к практически неограниченному числу биологически опасных видов продукции. Таким образом, в данный общий технический регламент должны входить прежде всего требования, предъявляемые к обеспечению биологической (в первую очередь санитарно-гигиенической) безопасности процессов, например, условий труда: требования по освещенности рабочих мест, по концентрации вредных веществ в воздухе рабочей зоны, по микроклимату и температурному режиму рабочих помещений и т.п. Сюда могут также входить универсальные параметры биологической безопасности, на основе которых принимаются более специальные требования.

  

4.2. Состав и структура специального технического регламента

Согласно федеральному закону «О техническом регулировании» (ст.8, п.3 и 5 ) специальные технические регламенты включают в себя множества требований, необходимые для регулирования того или иного вида деятельности, но не вошедшие в общие технические регламенты. Это предполагает, что возможны виды деятельности, требования к которым будут полностью описываться общими техническими регламентами; в этом случае потребность в специальных технических регламентах отпадает (вышеупомянутые «пустые множества»).

В общем виде структура типового технического регламента может быть представлена следующим образом:

Общие положения (в том числе сфера действия, определения понятий и т.п.);

Требования к безопасности продукции;

Требования к безопасности процессов;

Режимы оценки соответствия;

Переходные положения.

 

Для построения системы технических регламентов (для определения ее «архитектуры») прежде всего значимы две позиции: требования к продукции и требования к процессам.

Поскольку регламентами регулируется деятельность как таковая, а не отдельные ее составляющие, как уже отмечалось, нецелесообразна подготовка отдельных регламентов по продукции и по процессам (что неоднократно предлагалось в ходе подготовки правительственной Программы разработки технических регламентов на 2004 – 2010 годы). Технический регламент может ограничиваться требованиями к продукции только в том случае, когда требования к процессам, предъявляемые к данному виду деятельности, исчерпывающим образом описываются общими техническими регламентами.

При этом необходимо учитывать, что требования к процессам предъявляются исключительно в плане обеспечения безопасности работающих, внутренней и внешней среды, но не распространяются на те конструктивные особенности и характеристики технологических процессов, которыми обеспечиваются регулируемые техническим законодательством параметры продукции (ст.7, п.4). Если требования к продукции выполнены, выбор конструктивных решений и технологических процессов оставляется на усмотрение производителей (за исключением специальных случаев, когда регулирование безопасности продукции в принципе невозможно без регулирования конструкций и технологий)[13].

  

5. Принципы организации разработки системы технических регламентов

 

5.1. Пакетный принцип подготовки и приятия технических регламентов

Как отмечалось выше, проработка макроотраслевых (горизонтальных) технических регламентов выявила возможность объединения данных регламентов и «накрываемых» ими групп специальных (вертикальных) регламентов в единые макроотраслевые блоки. Это позволяет:

1)               обеспечить рациональную организацию множеств требований вынесением инвариантных требований макроотрасли в горизонтальные регламенты (или общие разделы макроотраслевых регламентов);

2)               обеспечить координацию отдельных технических регламентов в рамках данной макроотрасли с целью исключения «щелей», дублирования требований и образования противоречий между ними;

3)               укрупнить деление системы технического регулирования с целью оптимизации процессов промежуточных согласований в Правительстве Российской Федерации, а также прохождения системы регламентов в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации.

Предварительные расчеты показывают, что принятие всех необходимых технических регламентов до 2010 года (как это определено переходными положениями федерального закона «О техническом регулировании») может оказаться затрудненным без применения пакетного принципа или работы с укрупненными, агрегированными блоками.

Кроме того, пакетный принцип позволяет оптимизировать процесс внесения последующих изменений в техническое законодательство пересмотром укрупненных, а не множества отдельных актов.

В случае, если принятие технических регламентов пакетами окажется недопустимым, останется описанная выше возможность объединения ряда близких по техническим критериям проектов в единые регламенты.

Это позволят также оптимизировать процесс согласования конфликтных позиций между близкими отраслями (например, между молочными и масложировыми производствами), что с организационной и процедурной точки зрения удобнее делать в рамках подготовки объединенных регламентов, нежели в процессе согласования регламентов, вносимых, рассматриваемых и дорабатываемых отдельно друг от друга. При этом открывается возможность снятия большей части противоречий на рабочей стадии, что позволит выносить на парламентскую процедуру в несогласованном виде лишь те позиции, которые не могут быть урегулированы в рабочем порядке и действительно нуждаются в политических решениях.

 

5.2. Разработчики и режимы финансирования разработки технических регламентов

5.2.1. Согласно ст.9, п.2 закона «О техническом регулировании» разработчиком технического регламента может быть любое лицо.

С точки зрения юридической техники такая запись избыточна, поскольку по Конституции Российской Федерации любое лицо (юридическое или физическое) может быть разработчиком любого закона. Однако в данном случае было признано целесообразным сохранить данную запись, с тем чтобы подчеркнуть концептуальную установку реформы на отказ от ведомственного нормотворчества и на максимальное привлечение к разработке нового технического законодательства представителей предпринимательского, независимого экспертного и научного сообщества. В дальнейшем аналогичный принцип преодоления ведомственных ограничений путем максимального привлечения общественности к подготовке и реализации преобразований был положен в основу административной реформы, что неоднократно подчеркивалось Президентом Российской Федерации. Учитывая, что реформа технического регулирования в широком смысле является частью административной реформы (а в известном смысле и положила ей начало, определив на начальном этапе базовые идеологические принципы дерегулирования), необходимо подчеркнуть, что отказ от ведомственного нормотворчества и опора на широкую общественную инициативу является краеугольным камнем реформы.

Возможность принципиальных изменений, связанных с опорой на общественную активность и инициативные разработки, появляется в связи с тем, что законом «О техническом регулировании» устанавливается необходимая дистанция между разработчиком нормативного документа и принимающей этот документ инстанцией. В прежней схеме, чрезмерно сближавшей, а в большинстве случаев просто отождествлявшей эти моменты законотворческого и законодательного процессов (разработку и правоустановление), ограничение круга лиц, допускаемых к разработке технических норм, было оправданным, а в ряде случаев просто неизбежным. В новой схеме между собственно разработкой и принятием норм существует последовательность процедур экспертизы, сбора замечаний и публичных обсуждений, исключающая (или, по крайней мере, до приемлемого уровня минимизирующая) возможность принятия неадекватных решений. Разработчику проекта технического регламента предстоит:

найти субъект права законодательной инициативы, вносящий данный законопроект;

пройти установленную законом процедуру публичного обсуждения проекта.

Далее на проект должны быть получены:

заключение соответствующей экспертной комиссии;

заключение или отзыв Правительства Российской Федерации на законопроект либо пройти в установленном порядке согласования с заинтересованным федеральными органами исполнительной власти в случае принятия технического регламента постановлением Правительства Российской Федерации.

И наконец, проекту предстоит:

пройти установленные регламентом чтения в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации;

пройти утверждение Советом Федерации Федерального Собрания Российской Федерации;

пройти утверждение Президентом Российской Федерации.

 

 

5.2.2. В конечном счете процедура разработки и принятия технических регламентов предполагает гармоничное согласование позиций и интересов государства, общества, бизнеса, а также носителей экспертного и научного знания.

Однако на начальной стадии реформы (на старте разработки системы технических регламентов и каждого технического регламента в отдельности) в полном объеме представлена лишь позиция государства в лице нормирующих инстанций – соответствующих министерств и ведомств, контрольно-надзорных органов и т.д. Эта позиция представлена в действующей нормативной базе, которая и кладется в основу разработки каждого технического регламента.

Поскольку одной из главных задач реформы является выявление ранее не учтенных возможностей и интересов (в первую очередь возможностей и интересов реальных производителей товаров и услуг), в идеологии реформы заложен приоритет именно этой группы разработчиков. При этом позиция государства (в той мере, в какой она необходимо должна присутствовать на начальной стадии разработки) автоматически учитывается, поскольку в основу проектов технических регламентов закладываются приводимые в систему ныне действующие нормы. (В процессе прохождения проекта отклонения от действующей нормативной базы потребуют специальных обоснований ссылками на международные нормы, специальные исследования и расчеты и т.д.).

Помимо учета позиций и интересов негосударственных структур и привлечения экспертов-практиков, такой подход дает возможность радикально сократить бюджетные расходы на разработку нового технического законодательства, что послужило основой соответствующего протокольного решения Правительства Российской Федерации по итогам рассмотрения вопроса о ходе реализации закона «О техническом регулировании» в декабре 2003 года.

5.2.3. Вместе с тем, участие представителей органов государственной власти в разработке инициативных проектов позволяет уже на начальных стадиях выявлять позиции, требующие согласования, и заранее, в рабочем порядке снимать непринципиальные противоречия.

Эта возможность была учтена в процессе формирования создаваемых с участием Рабочей группы при Администрации Президента Российской Федерации экспертных советов по разработке технических регламентов. Наряду с представителями предпринимательских кругов в указанные советы включаются представители органов государственной власти и научного сообщества, что уже в ходе разработки проекта моделирует его будущую экспертизу с участием всех заинтересованных сторон.

 

5.3. Приоритеты и последовательность разработки технических регламентов

5.3.1. В ходе предварительных обсуждений неоднократно высказывалось мнение о том, что сначала должны быть разработаны общие технические регламенты, а лишь потом – специальные.

При всей кажущейся рациональности такого подхода, он трудно реализуем на практике. Не имея хотя бы первых пакетов проектов специальных технических регламентов, крайне сложно определить, какие требования являются общими, инвариантными для всех (или, как минимум, для наиболее распространенных) видов деятельности, а какие являются специальными. При таком подходе решение о том, что те или иные требования являются общими, будет в значительной мере умозрительным и не удостоверенным на конкретном материале. С этой точки зрения теоретически не менее оправданным оказывается прямо противоположный подход: сначала разрабатываются специальные технические регламенты, а затем выявляются их инвариантные составляющие, которые и выносятся в общие технические регламенты (принцип «общего знаменателя»).

Практически реализуемым представляется подход, предполагающий встречное движение – параллельную разработку общих технических регламентов и существенных блоков специальных технических регламентов. При этом в проектах неизбежно будет оставаться некоторая зона перекрытия: блоки требований, включенные в проекты как общих, так и специальных технических регламентов. Устранение дублирования возможно на любых этапах, вплоть до второго чтения законопроектов о технических регламентах. Кроме того, возможен вариант, когда специальные технические регламенты принимаются до принятия общих технических регламентов с включением требований, которые впоследствии, после принятия общих технических регламентов будут в них перенесены (и, соответственно, исключены из ранее принятых специальных технических регламентов по обычной процедуре изменений в действующем законодательстве в связи с принятием новых законов).

5.3.2. Последовательность и приоритеты в разработке специальных технических регламентов представляется целесообразным определять по следующим основным критериям:

отрасли, в которых существующее нормирование и процедуры образуют наибольшие технические и административные барьеры и, соответственно, в которых введение технических регламентов может дать наибольший экономический эффект (как правило, это сферы «быстрого и жесткого» бизнеса, в которых максимально сближена дистанция между производителем и потребителем, например, пищевые производства, товары повседневного спроса и т.п.);

бюджетообразующие отрасли, в которых введение технических регламентов может также дать значимый экономический эффект;

продукция и производственные процессы, в отношении которых отсутствие адекватного нормирования представляет критическую угрозу безопасности (граждан, окружающей среды, национальным интересам и пр.);

требования к видам продукции и процессам ее производства, особо значимым в социальном отношении;

ряд отраслей со сложным техническим нормированием, в которых требования могут быть оперативно переведены из действующей нормативной базы в новое техническое законодательство, поскольку данные требования практически полностью определяются техническими параметрами и практически не подвержены экономической и административной конъюнктуре;

блоки требований, которые нуждаются в оперативной гармонизации с международными нормами в целях устранения барьеров в международной торговле, а также в целях ускоренного вхождения России в мировое экономическое пространство (например, в контексте присоединения к ВТО).

5.3.3. Федеральным законом «О техническом регулировании» предусмотрена норма, согласно которой система технических регламентов должна быть полностью разработана и введена в действие в течение 7 лет, то есть до 2010 года. После этого срока для отраслей и видов деятельности, в отношении которых технические регламенты не будут приняты, действие всех предыдущих нормативов прекращается. Такое решение задает конкретные временные рамки реформы и исключает опасность ее неопределенного растягивания во времени.

Учитывая это обстоятельство, представляется целесообразным за 2 или 3 года до срока реализации реформы отменить действие принципа, согласно которому законопроектные работы в сфере технического регулирования финансируются из федерального бюджета лишь при отсутствии внебюджетных источников и негосударственных инициатив. Это позволит к указанному сроку гарантировать разработку всех необходимых технических регламентов вне зависимости от того, была ли реализована негосударственная инициатива.

5.3.4. С этой точки зрения приоритеты правительственной (бюджетной) программы разработки технических регламентов должны основываться на принципиально иных критериях, нежели приоритеты инициативной сферы. А именно: на первых стадиях в первую очередь должны разрабатываться на бюджетной основе те и только те технические регламенты, в отношении которых есть максимальная уверенность, что они не будут разработаны с участием бизнеса. В остальном имеет смысл дать время для самоорганизации бизнес-сообщества в целях его участия в разработке нового технического законодательства.

 

5.4. Программные документы, относящиеся к системе технических регламентов и процессам ее разработки

5.4.1. В законе «О техническом регулировании» правительству предписано подготовить программу разработки технических регламентов и ежегодно ее корректировать.

Вместе с тем, такого рода программа является не просто техническим документом, в соответствии с которым планируется текущая работа и распределяются бюджетные средства. Это документ, в котором идеология закона «О техническом регулировании» реализуется уже не в виде общих правовых норм, а в непосредственном воплощении: в реальном понимании границ сферы технического регулирования, того, из каких технических регламентов складывается данная система, что собой представляет типовой регламент, в каких объемах и что именно должно разрабатываться государством или обществом, из бюджетных или внебюджетных источников. Принимаемая Правительством Программа разработки технических регламентов дает определенный сигнал обществу о том, как Правительство понимает реформу и как оно намерено (или не намерено) ее проводить. Таким образом, данная программа является документом не только техническим, но и политическим, и в первую очередь должна оцениваться с этой точки зрения.

5.4.2. Программа должна строиться на основе единого понимания конструкции технического законодательства и общих системных принципов, а потому не может быть получена механическим соединением заявок отдельных ведомств. Опыт подготовки такой программы в 2004 г. Госстандартом России показал, что технология сбора заявок приводит к отсутствию системного видения общего свода технических регламентов и как следствие:

а) к дублированию объектов регулирования в разных регламентах (от частичных пересечений до неявных повторов, когда планируется разработка регламентов на практически одну и ту же тему, но с несколько отличающимися названиями, разными ведомствами и по разным позициям бюджетного финансирования);

б) к появлению лакун (от образования «щелей» между близкими регламентами до выпадения целых секторов технического регулирования);

в) к разнобою в масштабах «нарезки» регламентов, когда наряду с чрезмерно укрупненными регламентами планируется разработка неоправданно мелких, заведомо частичных регламентов, причем при практически одинаковых объемах финансирования[14].

В результате данный проект программы оказался, во-первых, заведомо неполным, во-вторых, лишенным внятной архитектуры, а в-третьих, организованным таким образом, что при продолжении работы в данном режиме полнота технического регулирования могла быть обеспечена уже не сотнями, а тысячами регламентов, что заведомо нереально при установленных законом «О техническом регулировании» сроках и процедурах.

При этом система технических регламентов обязана обеспечивать полноту объектов технического регулирования, тогда как реализуемая Правительством Программа в соответствии с базовой идеологией реформы ограничивается теми техническими регламентами, которые не разрабатываются на инициативной основе и не финансируются из внебюджетных источников.

Таким образом, представляется целесообразным ориентироваться на принятие, как минимум, двух взаимосвязанных, но не тождественных документов: системы технических регламентов и программы их разработки, в которой разделяются проекты, реализуемые ведомствами или на инициативной основе, из бюджетных или внебюджетных источников. При этом система технических регламентов задает детальную конструкцию технического законодательства, а программа выступает в роли плана реализации данного проекта.

На основе общей Программы представляется целесообразной разработка плана ее реализации на год или, максимум, на два года.

5.4.3. Систему технических регламентов целесообразно строить на основе заранее разработанной Системы объектов технического регулирования. Сведение этих документов в одну таблицу позволит строить список регламентов уже не на уровне их названий, но с обобщенным представлением об их содержании.

При таком подходе каждый технический регламент ставится в соответствие с определенным разделом Системы объектов технического регулирования. Это позволяет осуществлять «нарезку» технических регламентов уже не в слепую, только на основании названий, но с обобщенным пониманием их внутреннего наполнения и тем самым уже на этой стадии по возможности исключать потенциальное дублирование, пересечения, лакуны и т.п.

Строго говоря, работа над каждым техническим регламентом в качестве важнейшего элемента включает в себя детальную проработку данного фрагмента классификатора. (В известном смысле основная, содержательная часть подробного оглавления каждого регламента и есть фрагмент классификатора). Поэтому окончательный вариант такого классификатора может быть сформирован лишь в процессе работы над общим массивом технических регламентов и, более того, ближе к окончанию этого процесса. Однако для формирования ориентировочного списка регламентов достаточно первой итерации данного классификатора, которая позволила бы начать работу над системой регламентов с укрупненным пониманием их возможного наполнения.

Кроме того, в процессе работы вряд ли будут меняться наиболее крупные членения – первый, второй и отчасти третий уровни классификации. Уточнения в процессе разработки регламентов будут касаться в основном более детальных классификационных уровней.

5.4.3. Порядок формирования и корректировки Программы разработки технических регламентов должен предусматривать возможность текущих изменений не просто «ежегодно», а в режиме on line. В противном случае будет затруднен учет:

а) изменений в содержании разрабатываемых регламентов, требующих оперативной координации и корректировки смежных регламентов;

б) вновь появляющихся негосударственных инициатив по разработке технических регламентов.

Последнее особенно важно, поскольку нетрудно предположить, что в случае открытия бюджетного финансирования в отношении того или иного регламента объективность исполнительной власти в отношении любых других, альтернативных разработок окажется сомнительной в виду явного конфликта интересов[15].

При этом представляется целесообразным рассмотреть возможность более широкого использования режима смешанного (бюджетного и внебюджетного) финансирования такого рода проектов.

5.4.4. Исходя из вышесказанного, в качестве первоочередных в программе бюджетного финансирования должны быть представлены лишь те технические регламенты, которые не связаны напрямую с интересами предпринимательского сообщества, а потому вовсе не имеют либо имеют мало шансов быть разработанными на внебюджетной основе.

5.4.5. Однако этот режим должен иметь силу лишь на первом этапе реформы. За два или три года до установленного законом срока окончательного перехода на новую систему технического регулирования приоритет инициативных разработок должен быть устранен и бюджетное финансирование должно открываться независимо от претензий на разработку регламентов из внебюджетных источников. Это позволит гарантированно обеспечить переход на новую систему технического регулирования в установленные сроки.

5.4.6. Программа разработки технических регламентов в процессе ее формирования и текущей корректировки должна быть также доступна для обсуждения всеми заинтересованными сторонами, как и каждый из проектов технических регламентов. Процесс должен быть максимально открытым и публичным.

5.4.7. На первом этапе представляется целесообразным учитывать возможность принятия лишь тех фрагментов правительственной программы, которые связаны с текущим финансированием (на ближайший год, максимум два года). Это позволит избежать блокирования годового бюджетного финансирования из-за недостаточной проработанности общей системы технических регламентов.

 

 

В связи с этим недопустимо включение в технические регламенты ссылок на стандарты (в частности, на ранее принятые ГОСТы). Не говоря уже о том, что в российском законодательстве отсылочные нормы в принципе не применяются, ссылка по правовым последствиям фактически не отличается от введения данного текста в «тело» закона, а значит, делает данные требования обязательными, что в отношении стандартов противоречит базовому принципу закона «О техническом регулировании».

Аналогично обстоит дело со ссылками на международные документы. Даже в случае так называемого обложечного перевода неизбежно возникает вопрос о формальном удостоверении аутентичности данного перевода[16]. Таким образом, присоединение к международному документу требует процедур, в конечном счете мало чем отличающихся от принятия данного текста как оригинального документа. Например, ссылка на международный стандарт при полноценном удостоверении аутентичности перевода по процедуре была бы практически аналогичной включению данного текста в «тело» самого технического регламента.

Таким образом, при формировании системы технического законодательства необходимо в принципе исключить возможность перевода части нормативной базы добровольного применения в разряд обязательных требований посредством как ссылок в технических регламентах, так и иных приемов[17].

 

Вопросы ядерной безопасности не являются универсальными для всех или хотя бы для наиболее распространенных видов деятельности, а относятся к достаточно специальным сферам регулирования (атомная энергетика, ядерные исследования, специальные технологии и т.п.). Вопросы радиационной безопасности можно признать универсальными, но не исключено, что в этом качестве они практически полностью входят в сферу регулирования биологической безопасности наряду с требованиями по санитарно-гигиенической и эпидемиологической безопасности. В ходе проработки конкретных множеств требований могут обозначиться два варианта: 1) слабый (сохраняется общий технический регламент по радиационной безопасности, а вопросы ядерной безопасности переносятся в соответствующие специальные технические регламенты); и 2) сильный (общий технический регламент по ядерной и радиационной безопасности вовсе исключается, а вопросы радиационной безопасности включаются в систему требований общего технического регламента по биологической безопасности).

 

 

6. Технические регламенты и стандарты

 

6.1. Как уже подчеркивалось выше, базовым принципом новой системы технического регулирования является последовательное разделение требований на:

а) обязательные для соблюдения требования технических регламентов;

б) предназначенные для добровольного применения требования стандартов.

Принципиальный смысл этого разграничения заключается в прекращении ведомственного нормотворчества и в переводе всех обязательных требований на законодательный уровень.

Любые обязательные для соблюдения требования могут вводиться только через технические регламенты, то есть с неукоснительным соблюдением всех процедур, предписанных законом «О техническом регулировании» в отношении принятия технических регламентов в статусе федеральных законов, указов Президента Российской Федерации, ратифицируемых международных договоров Российской Федерации, постановлений Правительства Российской Федерации. И наоборот: никакие требования не могут вводиться как обязательные через какие-либо иные акты, не являющиеся техническими регламентами, то есть в обход указанных процедур.

 

6.2. В процессе создания технического законодательства все обязательные для исполнения требования, содержавшиеся в ранее введенных стандартах (и других нормативных актах – СанПиНах, СНИПах и пр.) после ревизии и необходимой коррекции переходят в технические регламенты.

Технические регламенты должны содержать все необходимые для обеспечения безопасности продукции и процессов требования в качестве норм прямого действия. Какие-либо (явные или неявные) ссылки на стандарты и иные нормативные акты в российском законодательстве не применяются.

Стандарты в новой системе технического регулирования имеют статус документов исключительно рекомендательного характера.

 

6.3. Не допускается принятие и применение стандартов, противоречащих техническим регламентам (ст. 12). Поскольку технические регламенты содержат минимально необходимые требования по обеспечению безопасности (п. 1 ст. 7), требования любого стандарта по определению не могут быть ниже соответствующих требований, предъявляемых техническим регламентом, а также не могут содержать параметров конструкции или изготовления, не обеспечивающих выполнения требований соответствующего технического регламента.

Таким образом, при соблюдении любого стандарта, удовлетворяющего нормам закона «О техническом регулировании», обеспечивается выполнение соответствующих требований технического регламента.

Стандарты, не обеспечивающие выполнения норм технического регламента, не соответствуют предъявляемым к стандартам требованиям Закона, а потому не могут применяться на территории Российской Федерации[18].

 

6.4. Соответствие требований национальных стандартов требованиям технических регламентов (а именно, отсутствие в национальных стандартах требований к продукции ниже требований технических регламентов, а также отсутствие в национальных стандартах требований к конструкции или исполнению, не обеспечивающих выполнения требований технических регламентов) гарантируется предусмотренными Законом процедурами разработки и принятия национальных стандартов (ст. 16), включая экспертизу проектов национальных стандартов.

 

6.5. Соответствие требований иных стандартов (стандартов организаций) требованиям технических регламентов согласно п.1. ст. 17 Закона может удостоверяться через экспертизу Национального органа по стандартизации.

В иных случаях соответствие требований стандартов требованиям технических регламентов удостоверяется процедурами, аналогичными оценке соответствия любого другого товара.

Риски и ответственность, связанные с возможностью несоответствия применяемых стандартов требованиям соответствующих технических регламентов, аналогичны рискам и ответственности, связанным с выпуском в обращение товаров, не соответствующих требованиям технических регламентов.

 

6.7. Национальные стандарты разрабатываются любым лицом и утверждаются национальным органом по стандартизации в соответствии с процедурой, установленной ст. 16 Закона (опубликование уведомлений о разработке, сбор замечаний в срок не менее двух месяцев, публичное обсуждение, опубликование уведомлений о завершении обсуждения, экспертиза и пр.). Утверждение национальных стандартов без соблюдения указанной процедуры является незаконным.

Перевод ранее действовавших стандартов в статус национальных по процедуре аналогичен принятию новых национальных стандартов.

Поскольку национальные стандарты не могут противоречить техническим регламентам, их принятие возможно только после принятия технических регламентов.

 

6.8. Технические регламенты могут содержать требования к продукции, но не к конструкции или исполнению, за исключением специально оговоренных случаев (п. 4 ст. 7). Стандарты могут содержать как характеристики продукции, так и параметры конструкции и (или) исполнения.

Кроме того, области применения стандартов могут не совпадать с областями применения технических регламентов[19].

Таким образом, корелляция требований стандартов и требований технических регламентов осуществляется, как правило, не на уровне документов в целом, а на уровне конкретных объектов технического регулирования. Поскольку Законом предусмотрена норма, согласно которой стандарты не могут противоречить техническим регламентам, в описаниии области применения стандартов должно указываться ее соответствие объектам технического регулирования в конкретных технических регламентах.

 

6.9. Адекватность в соотнесении областей применения национальных стандартов и технических регламентов обеспечивается предусмотренными Законом процедурами разработки и принятия национальных стандартов.

В отношении иных стандартов (стандартов организаций) такая адекватность обеспечивается обычными режимами оценки соответствия продукции, с сохранением аналогичных рисков и ответственности.

 


 


[1] В качестве потенциально возможных примеров можно привести вопросы энергосбережения, технического контура паспортно-визового (в том числе биометрического) контроля и т.п.

[2] Специальные технические регламенты призваны установить исчерпывающий перечень специальных требований к данному виду деятельности, а потому содержат требования как к продукции, так и к процессам. Макроотраслевые (горизонтальные) технические регламенты с точки зрения Закона относятся к категории специальных, однако в зависимости от того, какие именно требования являются инвариантными для той или иной макроотрасли, такие технические регламенты могут содержать требования либо только к продукции (например, общие требования к машинам и оборудованию), либо только к процессам (например, общие требования к безопасности производственных процессов в машиностроении).

[3] Требования по электромагнитной совместимости (ЭМС) распространяются лишь на ограниченные перечни продукции и процессов. Реальная картина распространенности данного вида требований выяснится в ходе разработки как самого данного законопроекта, так и пакетов специальных технических регламентов, в которых ЭМС является одним из базовых требований.

Требования по ядерной и радиационной безопасности на данный момент также имеют достаточно ограниченное распространение. В качестве потенциально возможного рассматривался вариант, когда в данный общий технический регламент войдут требования по радиационной безопасности (которые, действительно, могут быть предъявлены к любому хозяйственному объекту), а требования по ядерной безопасности как относящиеся к более узкой области будут включены в специальные разделы технического законодательства. Однако в этом случае радиационная безопасность может быть практически полнѾстью сведена к разновидности биологической безопасности.

Аргумент в пользу сохранения общего технического регламента по ядерной и радиационной безопасности в полном объеме заключается в том, что ядерные материалы и устройства используются в самых разнообразных сферах деятельности (в энергетике, промышленности, науке, медицине и т.п.) и получают все большее (потенциально неограниченное) распространение, которое необходимо тщательно контролировать.

[4] В силу особой специализированности технического законодательства большая часть вопросов обычно снимается на предварительных стадиях проработки законопроектов во взаимодействии экспертов, тогда как на пленарных заседаниях разрешаются, как правило, проблемные и спорные моменты, имеющие уже не столько технический, сколько экономический, социальный или политический характер, связанные с регулированием рынков, борьбой за конкурентные преимущества и т.п. Таким образом, при адекватной предварительной проработке собственно технической составляющей значительная часть документов может приниматься в режиме, близком к ратификации (естественно, не формально, но по характеру прохождения). Поэтому технические регламенты большого объема могут оказаться в данном случае приемлемыми и даже предпочтительными.

[5] Вместе с тем сложность внесения текущих изменений в техническое законодательство нередко преувеличивается. При этом предполагается, что для внесения оперативных изменений необходимо заново принимать весь закон. Однако в реальной законодательной практике такие изменения вносятся не принятием закона заново и даже не его новой редакцией, а отдельным законом о внесении дополнений и (или) изменений в данный закон. Такие законы могут затрагивать минимальные дополнения или изменения (теоретически – вплоть до одного слова или даже знака препинания) и принимаются законодателем в «конвейерном» режиме, иногда сразу в трех чтениях и десятками за одно заседание.

[6] Для ряда (если не для большинства) сфер технического регулирования это может оказаться первым опытом введения единого критерия систематизации нормативных документов. Так например, попытки приведения огромного множества документов Госгортехнадзора в некоторую систему показали, что такая систематизация, как минимум, проблематична, поскольку множество бессистемно создававшихся документов, регулирующих искусственные объекты, в принципе не может быть строго систематизировано.

[7] Требования к авторучке, телефону или к ядерному реактору существуют, но не могут быть предъявлены самим этим предметам. Требования предъявляются к лицам, производящим авторучки, телефоны, ядерные реакторы и т.п.

[8] Такие затруднения уже возникли в процессе публикации уведомления о разработке водного сектора общего технического регламента по экологической безопасности. В связи с этим представляется целесообразным внести соответствующее изменение в постановление Правительства Российской Федерации, регулирующее порядок опубликования уведомлений о разработке технических регламентов.

[9] Отсутствие той или иной позиции (требования к продукции или к процессам) будет восприниматься как то, что данным техническим регламентом эта часть требований не регулируется вовсе. Поэтому важно показать, что и данные вопросы регламентом урегулированы, а именно следующим образом: специальные требования отсутствуют, требования общих технических регламентов по данной позиции (например, процессы) достаточны.

[10] В связи с этим может возникнуть необходимость более точных разграничений в отношении понятия безопасности. Техническое регулирование имеет дело с объектами и процессами, которые сами по себе являются (могут являться) источниками опасности. Вместе с тем существуют технические средства, задачей которых является обеспечение того или иного вида безопасности (пожарной, экономической, информационной и т.п.). В отношении такого вида продукции и процессов понятие качества (потребительских достоинств) оказывается пограничным, если не двусмысленным. С одной стороны, некачественная продукция такого рода чревата определенными видами опасности (например, низкое качество противопожарной сигнализации может привести к пожару, никое качество охранной сигнализации может нанести экономический ущерб пользователю и т.п.). С другой стороны, можно допустить, что эти параметры должны регулироваться контрактным правом в отношении информирования потребителя о надежности данного вида продукции и соблюдения производителем заявленных параметров продукции. Представляется, что на данный момент этот вопрос вряд ли может быть решен в общем виде и решения о включении тех или иных вопросов в сферу технического регулирования должны приниматься ad hoc. Например, надежность охранной сигнализации предположительно можно отнести к контрактному праву, ограничившись вопросами электрической, пожарной, механической и т.п. безопасности такого рода систем. И наоборот, недостаточная эффективность медикаментов может быть отнесена к сфере технического  регулирования, поскольку неэффективность препарата чревата развитием болезни, то есть нанесением вреда здоровью потребителя, вплоть до угрозы его жизни.

[11] Вместе с тем, в отдельных случаях может быть признано целесообразным регулировать техническими регламентами и саму деятельность государства по обеспечению безопасности, например, там, где особо важен общественный контроль за эффективностью данных мер, за соразмерностью их стоимости и реальной необходимости, получаемого эффекта и т.п.

[12] Такого рода требования могут лишь включаться как исходные (расчетные) нормативы в технические регламенты, адресованные либо потенциально любым субъектам деятельности (общие технические регламенты), либо их ограниченным группам (специальные технические регламенты).

[13] Как уже отмечалось, в ходе проработки типового состава технических регламентов, а также в рамках проведения административной реформы рассматривается вопрос о возможности включения в специальные техническое регламенты специальных разделов о саморегулировании в данной отрасли. Такой подход может оказаться особенно перспективным в случае, если принятие рамочного закона «О саморегулируемых организациях» будет и дальше затягиваться и саморегулирование будет вводиться через отраслевые законодательства.

То же относится к вопросам страхования ответственности.

 [14] Метод распределения финансирования примерным расчетом «средней» стоимости разработки регламента порождает прямую заинтересованность ведомств в неоправданном увеличении числа разрабатываемых регламентов.

[15] Открытие бюджетного финансирования при наличии альтернативного проекта, разрабатываемого из внебюджетных источников, чревато неравноправной конкуренцией данных проектов, особенно в процессе экспертизы и согласования проектов в органах государственной власти. Кроме того, такая ситуация может вызвать вопросы в отношении целесообразности использования бюджетных средств, вплоть до проблем с отчетностью. Поэтому желательно, насколько это возможно, избегать подобного рода столкновений бюджетных и инициативных разработок.

[16] Эта проблема особенно актуальна в связи с тем, что многие переводы стандартов не просто страдают ошибками, но несут на себе следы целенаправленной манипуляции смыслом.

[17] Данный вопрос уже перешел из теоретической плоскости в практическую. В противоречии с нормой действующего закона и даже вопреки формальному решению Коллегии Госстандарта России данное ведомство продолжало настоятельно рекомендовать разработчикам проектов технических регламентов применение ссылок на конкретные стандарты. Это уже поставило под вопрос результаты ряда инициативных разработок, а также законопроектного раздела проекта ТАСИС по гармонизации российских и международных требований в сфере технического регулирования. Соответственно, под вопросом оказалась адекватность расходования финансовых средств и ресурсов, уже затраченных на реализацию данных проектов.

[18] Таким образом, перечни национальных стандартов, которые могут применяться для соблюдения технических регламентов, носят не нормативный и, тем более, не правовой, а исключительно информационный характер.

[19] Стандарты могут содержать нормы, соответствующие лишь отдельным позициям технического регламента. Стандарты могут также содержать нормы, связанные с отдельными позициями не одного, а нескольких технических регламентов.

по материалам www.nitr.ru
10 марта 2005



Хотите узнать больше? Найти все про Система технического законодательства в РФ


Также в этой рубрике:
 
О техническом регулировании в строительстве.
В техническом регулировании в нашей стране происходят революционные преобразования. Только революция эта тихая, поскольку происходит в тиши кабинетов, в умах специалистов.
Введение в систему объектов технического регулирования и технических регламентов.
Аргументация необходимости подготовки заранее системного проекта, на основе которого будет разрабатываться техническое законодательство.
 

i-Stroy.ru - строительный информационно-аналитический интернет журнал, Все права защищены и охраняются законом. © 2000-2021 ЗАО «ДОМКОМ.РУ»
Президент РФ
Государственная Дума РФ
Правительство РФ
 
 
Москва
Область
Регионы
 
Законодательство
 
Словарь

По теме

Популярное




Экспертный Совет при Комитете Государственной Думы РФ
Законопроекты
Это интересно
Недвижимость
ЖКХ
Ипотека
Мир Новосела



 

(495)925-35-25

Все права защищены и охраняются законом. © 2000-2021 ЗАО «ДОМКОМ.РУ»
сейчас 21.01.2021 02:05,
страница Система технического законодательства в РФ - Закон О техническом регулировании строительного портала i-Stroy