Нормативный вакуум в регулировании строительства

С принятием Государственной Думой закона "О техническом регулировании", который радикально реформирует ранее действовавшую систему по регулированию отношений в области установления и контроля требований к продукции, работам, услугам и связанным с ними процессам, на рынке стандартизации произошла революция. Взамен ГОСТов, СНиПов, СанПиНов, которые переходят в ранг рекомендательных документов, были предложены технические регламенты. Подобное новаторство далеко не всем пришлось по вкусу. Технические регламенты представляют собой документы, включающие в себя минимально необходимые характеристики продукции, процессов производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации.

Являясь добровольным документом, технический регламент, за редким исключением, не должен содержать требования к конструкции и исполнению. Для некоторых видов продукции обязательная оценка соответствия может не устанавливаться. Международные стандарты и (или) национальные стандарты в качестве основы для разработки проектов технических регламентов могут использоваться полностью или частично. Закон вступил в силу больше года назад, а страсти все не утихают.

Вашему вниманию предлагаются две точки зрения на федеральный закон "О техническом регулировании": мнение руководителей Федерального государственного унитарного предприятия "ЦЕНТРИНВЕСТпроект" и директора Департамента технического регулирования и метрологии Минпромэнерго России.

Переход в 90-е годы прошлого века России к новым формам и методам хозяйствования потребовал кардинального изменения ранее действовавшей законодательной базы, регулирующей отношения во всех отраслях экономики и иных сферах деятельности.

Вместе с тем отсутствие опыта законотворчества в новых экономических условиях, а также вынужденное параллельное использование планового и рыночного законодательства приводило к появлению недостаточно проработанных законодательных актов, практика применения которых требовала постоянного изменения и дополнения их положений.

Анализ показывает, что за последнее десятилетие законодательная и нормативная правовая база обновилась минимум два раза. В настоящее время идет ее новое кардинальное изменение, которое обусловлено в основном двумя факторами:

- происходящей административной реформой в свете положений Указов Президента Российской Федерации, которые существенно трансформируют систему органов государственного управления и устанавливают новые подходы к управлению федеральной собственностью и ее приватизации;

- вступлением в силу с 1 июля 2003 года Федерального закона "О техническом регулировании", положения которого принципиально изменили основы технического регулирования в Российской Федерации.

Введен новый вид законодательных актов - технические регламенты, и установлен предмет их правового регулирования. Основным принципом стандартизации становится добровольное применение стандартов.

Принятие закона "О техническом регулировании" связано в первую очередь с необходимостью гармонизации российского законодательства с законодательством стран с развитой рыночной экономикой, а также с проводимой политикой по вступлению России во Всемирную торговую организацию (ВТО).

Структурные сдвиги, происходящие в экономике страны, в полной мере отражаются и на проектном комплексе. Если раньше субъекты инвестиционной деятельности в форме капитальных вложений имели возможность стабильно работать в течение 10-15 лет до выхода очередного законодательного акта по совершенствованию проектно-сметного дела в стране, то теперь ситуация коренным образом изменилась.

Анализ показывает, что в настоящее время база законодательных и нормативных правовых актов, положения которых прямо или косвенно регулируют вопросы проектирования капитального строительства, насчитывает 438 документов, в том числе 121 федеральный закон, 141 постановление Правительства Российской Федерации, 176 нормативных правовых актов, принятых федеральными органами исполнительной власти.

За полтора последних года эта база обновилась более чем на 25% и увеличилась примерно на 13%. Приведенные сведения отражают ситуацию по состоянию на 1 мая 2004 года. С мая по сентябрь текущего* года процесс реорганизации и обновления законодательной базы существенно ускорился.

Так, например, в связи с изменениями общих принципов организации законодательных и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации и организации местного самоуправления в России только Федеральным законом от 22 августа 2004 года внесены изменения в 152 законодательных акта, в том числе в 37 законодательных актов, регулирующих вопросы проектирования капитального строительства.

Характерной чертой капитального строительства является то обстоятельство, что при создании и воспроизводстве основных фондов принимают участие значительное количество субъектов инвестиционной деятельности: инвесторы, заказчики, подрядчики в лице изыскательских, проектных, научно-исследовательских, строительных и иных организаций, поставщиков строительных изделий, материалов, оборудования, а также работников финансово-ревизионных органов, служащих федеральных, региональных и местных органов управления, включая их подведомственные учреждения и организации, органов государственного контроля и надзора, включая экспертные органы.

Скоординированность действий этих корпоративных сообществ, направленных на конечную цель, отражающую общественные интересы, приобретает особую актуальность.

Ранее упорядочение подходов к определению состава и содержания технической документации, а также процедур разработки, согласования и утверждения предпроектной и проектной документации осуществлялось на основе СП 11-101-95 "Порядок разработки, согласования, утверждения и состав обоснований инвестиций в строительство предприятий, зданий и сооружений" и СНиП 11-01-95 "Инструкция о порядке разработки, согласования, утверждения и составе проектной документации на строительство предприятий зданий и сооружений".

На основании писем Минюста России по формальным признакам указанные документы были отменены постановлениями Госстроя России. Нормативным документам, разработанным взамен указанных, Минюст России также отказал в регистрации.

В результате страна де-юре осталась без нормативных документов по организации и технологии проектирования, устанавливающих состав и содержание предпроектной и проектной документации, по которым экспертными органами с учетом документов технического нормирования давалась оценка обоснованности, надежности, устойчивости, пожаро-, взрывобезопасности, экологической, санитарной и иной безопасности технологических, объемно-планировочных, конструктивных, инженерных и иных технических решений будущих объектов строительства.

Существует мнение, что субъекты инвестиционной деятельности в своей практической работе должны ориентироваться не на подзаконные акты, а на использование общего законодательства. Например, в Рекомендациях по разработке технических регламентов (Р 50.1.044-2003), утвержденных Госстандартом России, предлагается, "чтобы быть уверенным, что вмешательство органов власти в виде технического регламента принесет максимально возможный положительный результат, необходимо удостовериться, что все возможные иные варианты проанализированы и оценены". В качестве одного из альтернативных решений предлагается "использовать общее законодательство".

Как указывалось ранее, правовая база насчитывает более четырехсот законодательных и нормативных правовых актов. Однако даже такое количество документов не обеспечивает правовое регулирование на всех этапах проектного процесса. Усугубляется это положение еще и тем, что имеют место разночтения и противоречия норм отдельных положений законодательных и нормативных правовых актов, что делает весьма сложным, а в ряде случаев невозможным применение общего законодательства без наличия в штате высококвалифицированных юристов с большим опытом работы в строительной сфере. Представляется, что это неприемлемо для подавляющего числа не только малых предприятий, но и для средних и крупных проектных фирм, не обладающих в основном соответствующим опытом такой работы.

Незнание правового поля создает благоприятные условия для коррупции управленцев всех уровней, например, при выдаче исходно-разрешительной документации (около 120 документов), при согласовании технической документации (более 35 инстанций), при экспертизе документации (15 видов экспертиз) и т.д.

В этих условиях требуется законодательный акт - технический регламент, который бы обеспечивал "прозрачность" всех процедур порядка предпроектной и проектной подготовки строительства, начиная от инвестиционного замысла и ходатайства (декларации) о намерениях, на основании которых соответствующие местные органы принимают решения о возможности осуществления заявленной хозяйственной деятельности на подведомственной им территории, и заканчивая ликвидацией строительного объекта по причине его морального или физического износа.

Хочется надеяться, что авторы проекта Градостроительного кодекса Российской Федерации, прошедшего первое чтение в Государственной Думе России*, имели в виду в том числе и этот регламент, когда устанавливали в статьях этого Кодекса "технические регламенты по размещению, проектированию и строительству объектов недвижимости".

Учитывая, что новый Градостроительный кодекс еще не принят (Градостроительный кодекс РФ вступил в силу 30.12.2004 ), разработка и принятие технических регламентов, установленных этим Кодексом, может завершиться не ранее, чем через 4-5 лет. В условиях отсутствия единого правового акта, регулирующего вопросы проектирования объектов недвижимости, до момента ввода в действие соответствующих технических регламентов альтернативным вариантом мог бы стать комплект документов рекомендательного характера (пособия, рекомендации, указания, руководства и т.д.), предлагающий пользователям разработанные на основе извлечений из законодательных и нормативных правовых актов федерального уровня регламенты, процедуры, алгоритмы и соответствующие формы документов, устанавливающие нормативные требования для данного этапа проектирования.

Наиболее сложным и в то же время наиболее актуальным документом из этого пакета является Практическое пособие о едином порядке предпроектной и проектной подготовки строительства в Российской Федерации.

Сложность и трудоемкость разработки такого документа заключается в том, что в силу специфики создания объектов недвижимости необходима увязка его положений с нормами административного, гражданского, трудового, земельного права, а также с законодательными положениями, регулирующими экономическую, инвестиционную, архитектурную, экологическую, социальную, культурную и иные виды деятельности.

Документ должен ориентировать пользователей на создание проектной продукции, не выходя за рамки правового поля, и указывать, на каких этапах субъекты инвестиционной деятельности должны обеспечить выполнение конкретных законодательных норм, например, получение правоустанавливающих документов на земельный участок и находящихся на нем объектов недвижимости, сбор исходных данных, технических условий и иных исходно-разрешительных документов, включая архитектурно-планировочное задание, разрешение на строительство, на каких этапах и в какие органы техническая документация предоставляется на согласование, на экспертизу и т.д.

Практическое пособие должно стать своеобразной "лоцией" для пользователей, ориентируя их на законодательные нормативные правовые акты, которыми необходимо руководствоваться на определенном этапе технологического процесса предпроектной и проектной подготовки строительства. ФГУП "ЦЕНТРИНВЕСТпроект" планирует издать это Практическое пособие не позднее I квартала 2005 года.

В процессе подготовки Практического пособия стало очевидным, что один документ не в состоянии с должной степенью детализации осветить все процедуры, присущие некоторым этапам предпроектной и проектной подготовки строительства.

Подробное изложение порядка проведения работ на этих этапах, процедур оформления и выдачи документов и т.д. приводятся в уже разработанных ФГУП "ЦЕНТРИНВЕСТпроект" или готовящихся к изданию практических пособиях и рекомендациях. Таких, например, как Практическое пособие о порядке предоставления земельных участков для строительства, Практическое пособие по организации авторского надзора за строительством, Методические указания о составе материалов, предоставленных для рассмотрения предложений о переутверждении проектной документации на строительство и других. Находятся в работе Пособие по подготовке и получению исходно-разрешительной документации для строительства, Рекомендации по охране конфиденциальности информации, составляющей коммерческую тайну в проектной организации, и ряд других.